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Centres aquatiques, la délégation de service public va-t-elle s'imposer ?

David Picot I david1picot@yahoo.fr

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jeudi 20 juin 2019 - Paris

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Centres aquatiques, la délégation de service public va-t-elle s'imposer ?

© Vert Marine

L'exploitation d'une piscine publique fait partie des missions de service public. Pendant longtemps, la question du mode de gestion s'est très peu posée, la régie s'imposant naturellement. Ces vingt dernières années, le développement des centres aquatiques et de leurs vocations multiples au croisement des secteurs public et marchand a favorisé l'émergence de la délégation de service public, un mode de gestion retenu pour 30 % des équipements mis en service depuis 2005. Une solution qui permet de nouvelles recettes mais peut poser des problèmes en matière de ressources humaines ou de pilotage du contrat.

 

À la fois emblématique et structurant, un centre aquatique constitue un équipement très engageant pour une collectivité. Au-delà du coût d'investissement et des frais de fonctionnement quotidiens, une telle infrastructure embarque la commune ou l'EPCI, sur le très long terme. Si bien que parfois, entre un contexte tendu pour les collectivités et des charges qui tendent à augmenter à mesure que l'équipement prend de l'âge, certains élus en viennent à siffler la fin de la partie.

 

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Ce fut encore le cas récemment à Bain-de-Bretagne (Ille-et-Vilaine), en début d'année 2018. Vieille de trente-deux ans, la piscine municipale était la seule de la communauté de communes de Moyenne Vilaine et Semnon. « Financièrement, nous n'y arrivions plus », regrette André Tournedouet, adjoint aux sports, qui évoquait un déficit annuel de 300000 euros. Deux fois plus qu'en 2002... D'après la Fédération française de natation (FFN), il y aurait ainsi en France 600 piscines à bout de souffle, nées du fameux plan des 1000 piscines de la première moitié des années 1970. « Elles ne sont plus à la page depuis longtemps », glisse Serge Lucas, référent de l'Association nationale des directeurs d'installations et des services des sports (ANDIISS) en Bretagne.

« L'avenir est aux équipements ambitieux susceptibles d'accueillir en simultanée différentes activités entre les scolaires, le grand public, les clubs sportifs, la remise en forme-bien-être, etc.C'est la meilleure façon pour rentabiliser au mieux chaque mètre carré.»

Absence de services adaptés

L'avenir est déjà là puisque ces équipements orientés vers le sport-loisirs se multiplient en France depuis le début des années 2000. Et leur développement semble également avoir rebattu les cartes en matière de mode de gestion. Quasi inexistante avant 1985, la délégation de service public (DSP) est en effet retenue pour 30 % des ensembles aquatiques mis en service depuis 2005, même si à l'échelle nationale elle demeure minoritaire. La régie concerne encore 85 % des piscines des collectivités territoriales et de leurs groupements. D'une manière générale, « sur des équipements aquatiques développés pour des missions de services publics auprès des scolaires et des associations, une régie directe peut bien sûr assurer une gestion de qualité», souligne Sébastien -Vieilledent, directeur adjoint d'UCPA Sport Access (vingt-cinq centres aquatiques en gestion). « Mais une collectivité ne peut pas exercer tous les métiers », enchaîne Mohand Guergouz, directeur des études de l'opérateur Vert Marine (90 établissements dont 85 % de centres aquatiques et 2000 collaborateurs). Il met aussi en avant l'essor de l'intercommunalité où « bien souvent l'absence de services adaptés - service des sports intercommunal par exemple - incite également les acteurs à se tourner vers la gestion déléguée ».

 

Contre-exemple

Le tout nouvel Aquaparc de Saint-Nazaire (Loire-Atlantique) constitue à ce titre le parfait contre-exemple. Malgré ses impressionnantes dimensions (5 bassins, 1200 m² de plans d'eau...) et autres espaces dédiés, il est piloté par la ville. «Nous l'exploiterons en régie directe et nous assumons le fait qu'il ne sera pas rentable », nous déclarait Jean-Jacques Lumeau, vice-président de la Carene-Saint-Nazaire agglomération en charge des grands services publics, juste avant son ouverture le 21 avril 2018. Entre un total des charges estimé à 1,7 million d'euros par an et des recettes de l'ordre de 0,7 million d'euros, le futur déficit de fonctionnement est donc totalement assumé par les élus.

Cette mission de service public est souvent portée au premier plan dans l'argumentaire des collectivités qui optent pour la régie. C'est le cas à Antibes (Alpes-Maritimes) où le centre aquatique est piloté depuis toujours par la ville. «Nous avons un savoir-faire et une technicité historique », déclare Thierry Motsch, le directeur des sports. «Lorsqu'une collectivité est amenée à déléguer, elle perd tout cela. Et le jour où elle veut reprendre la main, c'est très compliqué ». Par ailleurs, «quand un opérateur privé prend en main une piscine qui, par définition, est déficitaire, il doit gagner de l'argent. La tentation est forte de donner la priorité au public qui paie plutôt qu'aux autres ».

 

Un équilibre à trouver

Les délégataires s'opposent bien sûr à ce style d'argument mais ne bottent pas en touche pour autant. «Une transparence de gestion est indispensable », relève Sébastien Vieilledent. «Nous avons tous un équilibre à trouver entre rentabilité économique et performance sociale ». C'est aussi tout l'enjeu de la subvention d'équilibre versée au délégataire par la collectivité, en compensation des missions de services publics qu'il assure, comme l'accueil des scolaires (lire l'interview).

Gilles Sergent, président de Récréa (60 établissements, 1250 salariés), prend bien soin de préciser que « dans les deux cas, la collectivité reste maîtresse du jeu au niveau des tarifs d'entrée de la piscine ». À charge des délégataires « de se rattraper » sur les prestations annexes: loisirs, bien-être, restauration, boutique... Dans cette quête des recettes, Samuel Cardona, directeur des sports à Limoges (Haute-Vienne), concède que « la délégation paraît apporter une plus-value au niveau de la commercialisation des services complémentaires, toujours plus nombreux au sein des grands équipements. Dans les collectivités, nous ne sommes pas formés à ça ».

 

RH: deux visions difficilement conciliables

La gestion des ressources humaines (RH) se retrouve bien souvent au cœur des débats avec, il faut bien le reconnaître, deux visions bien opposées, presque inconciliables. À Limoges, Samuel Cardona gère trois piscines en régie, sur un territoire qui accueille aussi l'Aquapolis, un centre nautique réalisé sous l'égide de l'agglomération, piloté en DSP. Sur le plan RH, il revendique « moins de contraintes et plus de souplesse dans le public, avec en outre de meilleures conditions de travail. Les conventions collectives sont plus favorables, lorsqu'il s'agit notamment du travail le week-end ».

Gilles Sergent, de son côté, met en avant « la souplesse, sans que cela ne se fasse au détriment du salarié, bien sûr. L'usager et le client sont au cœur de nos préoccupations, ce qui nous permet de proposer des plages horaires élargies ». Et Sébastien -Vieilledent d'ajouter: « nous sommes sur des organisations et des dynamiques différentes en matière de ressources humaines ». Au-delà des conditions de travail, il fait surtout notamment référence «aux méthodes de recrutement et aux évolutions de carrière ».

 

Contrôle défaillant des équipements en délégation de service public

Thierry Motsch et Samuel Cardona témoignent aussi des difficultés pour une collectivité de suivre un contrat de délégation. Un reproche qui rejoint un constat de la Cour des comptes qui, dans son rapport de février 2018 (1), pointait «un contrôle défaillant de ces équipements en délégation de service public », par les collectivités. «Il est essentiel pour nous aussi qu'une collectivité suive bien le contrat. Bien sûr, à travers un comité de pilotage, des points réguliers sont établis. Nous mettons aussi à disposition de la collectivité des outils de contrôle afin de leur permettre un suivi de qualité de la délégation. Mais cela ne suffit pas. La collectivité doit aussi visiter le site de façon régulière. Ce point fait d'ailleurs partie des recommandations de la Cour des comptes. Sinon, elle ne se rend pas compte de ce que réalise le délégataire. Ce qui peut être problématique au moment de signer un nouveau contrat », précise Mohand Guergouz.

Gilles Sergent insiste: « depuis une dizaine d'années, de nombreux progrès ont été réalisés sur ce plan. Si une commune ou une intercommunalité met un peu d'implication au niveau des services et des élus, le suivi peut être encore mieux réalisé qu'en régie! ». À Saint-Amand-les-Eaux (Nord), le centre aquatique local est ainsi géré en DSP mais par l'intermédiaire d'une société publique locale (SPL). « Les principales différences se situent au niveau de la gouvernance », plaide Franck Baudoux, le directeur de l'établissement. «À travers les deux conseils d'administration annuels et l'assemblée générale, les élus sont en vis-à-vis direct avec la prise de décision. Ils veillent sur le projet de façon fine et régulière. »

Changer les mentalités

Gilles Pourchet, directeur des sports au Grand Nancy, ne souhaite pas forcément opposer les deux modes de gestion. «Au-delà du périmètre de l'équipement, une collectivité doit dès le départ se poser les bonnes questions, au niveau de ses besoins, du périmètre de l'équipement, etc. », souligne-t-il. «Avec une DSP, c'est la nature du contrat qui anime la relation et qui fait qu'elle laisse plus de latitude au gestionnaire. Elle a ainsi tendance à moins intervenir et à accepter qu'un équilibre soit trouvé entre les recettes et les dépenses. Mais si on laisse davantage d'autonomie aux pilotes de régie, il est possible d'arriver aux mêmes enjeux... » Est-ce envisageable? « Cela suppose un véritable changement des mentalités au sein des collectivités », conclut-il.

 

Les centres aquatiques en France
- 4135 piscines
- 6412 bassins de pratique de la natation (1).
- 1,6 million de mètres carrés de surface de bassins (deux fois plus qu'en Angleterre).
- Un bassin de pratique de la natation pour 10000 habitants (0,88 bassin en Angleterre).
- 82 % de ces équipements, propriété des collectivités locales. Des communes dans 55 % des cas.
- Un équipement aquatique public sur deux est construit avant 1977.
- 85 % des piscines des collectivités territoriales et de leurs groupements exploités en gestion directe.
- 14 % des équipements aquatiques (12 % de la surface des bassins) situés dans les espaces périurbains. Lesquels accueillent 22 % de la population nationale.
- Dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV), un taux d'équipement par habitant inférieur de plus de 40 % à la moyenne nationale. (1) La différence entre les deux types d'équipements est précisée dans l'article D.1332-1 du code de la santé publique. Une piscine est « un établissement ou une partie d'établissement qui comporte un ou plusieurs bassins artificiels utilisés pour les activités de bain ou de natation ». Un centre aquatique, lui, regroupe au moins trois bassins ou plus de 1200 m2 de surface de bassin.

 

 

Un déficit moyen de 640000 euros
« La gestion d'une piscine ou d'un centre aquatique public entraîne systématiquement un déficit de fonctionnement important », rappelait la Cour des comptes, dans son rapport rendu public en février 2018. À partir d'une étude relative aux centres aquatiques de 69 collectivités territoriales et groupements de communes, elle montre que le déficit moyen des établissements en question s'élevait à 640000 euros par an: de 6 euros par habitant et par an pour la commune de Conflans-Sainte-Honorine (Yvelines) à 124 euros par habitant pour la commune d'Avesnes-sur-Helpe (Nord). Le déficit d'exploitation des piscines représenterait en moyenne 25 % de l'épargne brute des collectivités propriétaires. «Le quart de l'excédent issu de leur exploitation générale est ainsi affecté au besoin de financement d'un seul équipement », soulignaient les rapporteurs.

(1) « Les piscines et centres aquatiques publics: un modèle obsolète », rapport de la Cour des comptes, février 2018

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