Inter-départementalisation : quand jouer sur un même terrain peut être la solution... (21/11/2011)
Date de mise en ligne : 21/11/2011.
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Dans un contexte actuel de réduction des dépenses et de réorganisation des services territoriaux, une réflexion a été menée sur l'inter-départementalisation des missions notamment sportives des DDCS et DRJSCS.
La révision générale des politiques publiques (RGP) prévoit le non remplacement d'un agent sur deux partant à la retraite, la réorganisation des services territoriaux de l'Etat se fait sans mobilité géographique et certaines compétences se raréfient : la localisation des compétences ne correspond plus aujourd'hui à celles des missions et il devient nécessaire d'aller chercher les compétences là où elles se trouvent.
Un article du Dictionnaire Permanent en Droit du Sport
C'est dans ce contexte que, par lettre du 4 mai 2011, les directeurs de cabinet des ministres de l'éducation nationale, de la jeunesse et de la vie associative, des solidarités et de la cohésion sociale, de la ville et des sports ont demandé à l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) et à l'inspection générale de la jeunesse et des sports (IGJS) de conduire une mission d'appui conjointe relative à « l'exercice des missions des directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS) et des directions départementales de la cohésion sociale (DDCS) et leurs évolutions ».
Remarque : cette mission relève du plan d'action plus général des ministères chargés des affaires sociales intitulé « l'adéquation missions/moyens des services déconcentrés chargés de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale ».
Le travail de cette mission d'appui conjointe consistait à étudier la faisabilité de l'inter-départementalisation, démarche visant à organiser la mobilisation des « ressources métiers » dans un cadre de coopération associant plusieurs DDCS et/ou la DRJCS.
Du fait de sa complexité et des risques de confusion avec des notions proches telles que « régionalisation » ou « mutualisation », l'inter-départemantalisation nécessite au préalable une définition claire, sur la base de ses modalités de mise en œuvre.
Il s'agit d'une forme de coopération entre services territoriaux de l'Etat qui exclut tout transfert de compétences (droit constant) et obéit à trois modalités possibles :
- une DRJSCS agit pour le compte de tout ou partie des DDCS (PP) de la région, sur une compétence départementale ;
- une DDCS (PP) agit pour le compte de la DRJSCS, et pour tout ou partie des DDCS (PP) de la région, sur une compétence régionale ;
- une DDCS (PP) agit pour le compte de tout ou partie des DDCS (PP) de la région sur une compétence départementale.
La mission a analysé cinq mesures dont trois concernent le champ sportif : l'homologation des enceintes sportives, les demandes de libre établissement et de libre prestation de services d'éducateur sportif et l'organisation du certificat d'aptitude à l'exercice de la profession de maître nageur sauveteur.
Les dossiers de demandes de libre établissement (LE) et de libre prestation de services (LPS) d'éducateur sportif
Cadre législatif et réglementaire
La libre circulation des personnes est un droit communautaire fondamental : il signifie que tout professionnel d'un Etat membre peut exercer son activité professionnelle dans un autre Etat membre, dans les mêmes conditions que les nationaux du pays d'accueil.
Ce principe a pour corollaire la liberté d'établissement et la libre prestation de services.
Le fondement de la LE et de la LPS dans le domaine sportif est l'article L. 212-7 du code du sport, issu de l'ordonnance n° 2008-507 du 30 mai 2008 portant transposition de la directive 2005/36/CE relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles : le régime de la liberté d'établissement s'applique aux ressortissants communautaires qui souhaitent s'établir en France pour y exercer la profession d'éducateur sportif.
Remarque : un ressortissant qui souhaite s'établir en France doit faire une déclaration préalable au préfet du département dans lequel il veut exercer et justifier de sa connaissance de la langue française. Le préfet peut délivrer au déclarant, dans les 3 mois suivant la réception de son dossier complet, une carte professionnelle d'éducateur sportif. Pour cela, il vérifie s'il est titulaire d'une attestation de compétences ou d'un titre de formation délivré par un Etat membre ou s'il justifie de deux années d'exercice, il procède à une comparaison entre les qualifications attestées et celles requises en France et saisit la Commission de reconnaissance des qualifications (CRQ) s'il estime qu'il existe une « différence substantielle de niveau ».
La compétence des DRJSCS et des DDCS (PP) en matière de LE et de LPS provient de la compétence générale des directions en matière de politiques relatives aux sports, à la certification-formation et en matière de sécurité des usagers, en vertu des articles 2 du décret n° 2009-1540 du 10 décembre 2009 relatif à l'organisation et aux missions des DRJSCS et 4 du décret n° 2009-1484 du 3 décembre 2009 relatif aux directions départementales interministérielles.
Pratiques et critères de l'interdépartementalisation des demandes de LE et LPS
La procédure d'instruction des demandes de LE a été déconcentrée au DDCS (PP) en 2010 : ces directions ont, par conséquent, peu de recul et de pratiques quant à la gestion de ces demandes et il n'existe pas encore de statistiques fiables au niveau national.
Toutefois, d'après la direction des sports, les demandes de LE et de LPS concernent essentiellement six domaines : les métiers de la forme, la natation, l'équitation, les « activités physiques pour tous », le ski et le surf.
Il existe d'ores et déjà des pratiques d'inter-départementalisation mais elles ne sont pas toujours conformes à la réglementation : on peut citer l'exemple d'une DRJSCS qui instruit, par délégation, les demandes relatives au ski, à l'alpinisme et à la spéléologie pour le compte du préfet de région alors que celui-ci ne peut déléguer qu'à un chef de service.
L'analyse de la gestion des demandes de LE-LPS d'éducateur sportif montre que la forte variation du nombre de dossiers déposés d'un département à un autre et la très grande technicité que leur instruction requiert sont des facteurs favorables à son inter-départemnatlisation. Malgré des délais très contraints, la mission a considéré que l'informatisation en cours, la mise à disposition d'une base nationale opérationnelle en 2012 et le recours à des experts nationaux seraient de nature à faciliter les coopérations en matière de LE-LPS.
Remarque : l'administration doit actuellement répondre sous un mois à une demande de LE et trois mois à une demande de LPS. La commission européenne envisage de raccourcir ce délai de réponse dans un livre vert intitulé « moderniser la directive sur les qualifications professionnelles ».
La mission a estimé que le dépôt de la demande devrait se faire dans la DDCS (PP) dans laquelle le professionnel exercera à titre principal ainsi que la délivrance de la carte professionnelle en cas de LE. L'acte qui clôture l'instruction relative à la reconnaissance des qualifications devrait, en revanche, être de la responsabilité de la direction prestataire via une délégation de signature.
Au delà de l'instruction administrative des dossiers, les directions prestataires auraient un réel intérêt à développer une expertise au fond sur une activité physique et sportive (APS) en particulier, en lien avec les conseillers techniques sportifs auprès des ligues régionales ou comités régionaux des fédérations sportives et des inspecteurs coordonnateurs.
L'homologation des enceintes sportives
C'est l'événement dramatique de l'effondrement d'une tribune provisoire au stade de Furiani en mai 1992 qui a entraîné l'intervention du législateur. La loi n° 92-652 du 13 juillet 1992 est alors venue compléter la loi du 16 juillet 1984 en y créant un nouveau chapitre consacré à la sécurité des équipements et des manifestations sportives : l'homologation s'est ajoutée aux règles générales issues du code de l'urbanisme et du code de l'habitation, applicables aux établissements recevant du public. Elle se distingue de l'obligation de déclaration qui pèse sur tout propriétaire d'un équipement sportif en vue de l'établissement du recensement de ces équipements (C. sport, art. L. 312-2, art. L. 312-5 à L. 312-10).
Remarque : la procédure d'homologation est une procédure de police administrative revêtant certaines caractéristiques : dépôt d'un dossier strictement composé au regard d'un texte réglementaire, instruction du dossier par l'administration, rédaction et publication d'un acte administratif par l'autorité compétente (autorisation préalable à l'ouverture au public de l'enceinte sportive, délivrée par le préfet du département).
La mission a étudié le mécanisme d'inter-départementalisation entre DDCS (PP) prévu à l'article 7 du décret n° 2009-1484 mais sa forme (il suppose un arrêté du Premier ministre) paraît peu compatible avec le caractère aléatoire des homologations d'enceintes sportives prévues dans un avenir proche. Ce mécanisme suppose, par ailleurs, l'identification préalable des compétences particulières recherchées pour permettre la désignation précise des directions départementales interministérielles en charge des missions ainsi définies. Pour les auteurs, "à la lourdeur formelle s'ajoute donc une lourdeur du travail préalable disproportionné avec le gain attendu, sauf à procéder à une répartition arbitraire des charges de travail".
Le mécanisme de la délégation de gestion paraît plus souple mais les missions sont alors en grande partie exercées par une commission départementale, la CCDSA, dont la modification de la composition est actuellement envisagée dans le cadre d'un groupe de travail du ministère de l'intérieur.
Remarque : la délégation de gestion est l'acte par lequel un ou plusieurs services de l'Etat confient à un autre, pour une durée limitée éventuellement reconductible, la réalisation, pour leurs comptes, d'actes juridiques, de prestations ou d'activités déterminées concourant à l'accomplissement de leurs missions.
Cette modification permettrait une plus grande souplesse dans la désignation par les préfets des membres de leur commission départementale. Ainsi, un article permettant la désignation par le préfet de département du DRCSCS ou d'un DDCS (PP) de la région et d'un suppléant serait de nature à permettre l'inter-départemnatlisation de l'homologation des enceintes sportives.
L'organisation du certificat d'aptitude à l'exercice de la profession de maître nageur sauveteur (CAEPMNS)
Réglementation du statut de MNS
Plusieurs diplômes ouvrent droit au statut de MNS (diplôme d'Etat de MNS, BEES « activités de la natation » supprimé au 1er janvier 2013, BPJEPS « activités aquatiques de la natation », certificat de spécialisation « sauvetage et sécurité aquatique » associé au BPJEPS, DEJEPS et DESJEPS, ou encore le brevet national sauveteur secourisme aquatique, destiné aux personnes souhaitant s'orienter uniquement vers la surveillance et le sauvetage aquatique en tant qu'activité saisonnière).
La circulaire de la direction des sports n°83-164/B du 14 décembre 1983 relative à l'organisation de l'examen de MNS et l'exercice de la profession prévoit :
- que les examens conduisant à la délivrance du diplôme de MNS sont organisés par les « directeurs régionaux du temps libre, de la jeunesse et des sports » ;
- qu'il est possible de décentraliser au niveau départemental tout ou partie de l'examen.
Le titulaire de l'un des diplômes ouvrant droit au statut de MNS doit obtenir, dans la cinquième année civile suivant l'obtention du diplôme ou du précédent certificat, à l'issue d'un stage d'une durée minimum de trois journées, un certificat d'aptitude à l'exercice de la profession. Ce stage est organisé par le directeur régional en collaboration avec les fédérations sportives et organisations professionnelles siégeant au jury.
L'organisation des CAEPMNS peut aisément être inter-départementalisée
Pour les auteurs du rapport, l'inter-départementalisation du CAEPMNS est possible : l'observation des pratiques indique qu'elle est mise en oeuvre dans trois régions très différentes tant par leur taille (entre deux et huit départements), que par la présence ou non d'un établissement public de formation (CREPS).
L'enjeu pour le public concerné est l'autorisation d'exercer une profession, à titre permanent ou saisonnier : si le flux d'usagers démontre que l'inter-départementalisation est une réalité, les modalités de mise en oeuvre sont très diverses et vont de la planification organisée par la DRJSCS avec appui logistique du CREPS et collaboration des agents DDCS (PP), à l'organisation autonome par les DDCS (PP), avec ou sans la collaboration des CREPS.
Une modification des textes relatifs au CAEPMNS, datant de presque trente ans, pourrait permettre une rationalisation accrue des gains en équivalent temps plein et une clarification des possibilités d'inter-départementalisation.
Sur la base de l'échantillon de ces trois régions, il apparaît aujourd'hui possible, dans les régions où le nombre de stagiaires par sessions est inférieur à 20 ou 30 de concentrer dans un ou plusieurs départements l'organisation matérielle des sessions. La généralisation de l'inter-départementalisation pourrait donc être mise en œuvre dans les régions la Direction des sports mettrait en évidence que l'offre de formation n'est aujourd'hui pas optimum.
Rapport IGAS et IGJS, oct. 2011, Mission relative à l'inter-départementalisation des missions des DDCS (PP) et des DRJSCS
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