Compatibilité entre la conciliation obligatoire et l'épuisement des voies de recours interne : le Conseil d'Etat vient de trancher (19/09/2011)

Date de mise en ligne : 19/09/2011.

Rubrique : A lire

Métiers : Sport

La saisine du conciliateur du CNOSF ne dispense pas de l'obligation d'épuiser les recours internes avant toute action juridictionnelle... mais à une condition : que cette obligation soit prévue par les règlements fédéraux.

Le Conseil d'Etat n'avait encore jamais eu à se prononcer sur un point qui anime depuis de longues années les débats entre praticiens de la conciliation du CNOSF (J.C. Breillat, Conciliation et épuisement des voies de recours internes, D.2005, chr, p. 1667) et qui avait suscité des positions jurisprudentielles contradictoires : le recours devant la juridiction administrative formé à la suite de l'échec d'une procédure de conciliation est-il recevable lorsqu'il n'a pas été précédé de l'exercice de l'ensemble des recours internes ? En d'autres termes, le fait de former une demande de conciliation devant le CNOSF pour contester une décision fédérale pouvant encore faire l'objet d'un recours auprès d'une commission interne de la fédération, comme le code du sport le permet, dispense-t-il au moment de saisir le juge administratif d'épuiser les voies de recours internes édictées par les règlements fédéraux ?

Le Conseil d'Etat vient d'apporter à ces questions une réponse nuancée, « à tiroirs », qui pourrait avoir dans certaines situations des répercussions sur l'efficacité du mécanisme de la conciliation.

Le principe de l'épuisement des voies de recours internes

Un arrêt de 1984 (CE, 13 juin 1984, n°42454,  Association Hand-ball club de Cysoing) a instauré le principe, non démenti depuis, de l'épuisement des voies de recours internes avant l'exercice de tout recours juridictionnel. La Haute juridiction affirmait alors que « la procédure de contestation des sanctions disciplinaires prises par les instances subordonnées d'une fédération sportive devant les instances supérieures prévue par le règlement intérieur de la fédération approuvé par l'autorité administrative, constitue un recours administratif obligatoire avant la saisine du juge de l'excès de pouvoir ». Cet arrêt précisait que « les recours successifs prévus à l'article 4-52 des règlements intérieurs de la Fédération française de hand-ball doivent être exercés avant tout recours juridictionnel ».

Allant encore plus loin, un autre arrêt (CE, 31 mars 1989,  n°77176, Mme Verdy-Sumeire et Athletic Club de Boulogne-Billancourt) semblait suggérer que cette règle valait même si les règlements fédéraux prévoyaient le contraire : « Cette disposition [du règlement intérieur]n'a pas pour objet, et n'aurait pu avoir légalement pour effet d'exclure un appel fondé sur la méconnaissance de la loi ou des principes généraux du droit et, notamment, du principe du libre accès aux activités sportives, même si ce moyen met en cause la légalité d'un règlement fédéral ; que cet appel doit être exercé avant tout recours juridictionnel ».

C'est dans ce contexte que la loi du 13 juillet 1992 a institué la procédure de conciliation devant le CNOSF comme préalable obligatoire à toute action juridictionnelle, en autorisant à saisir le conciliateur avant même que les recours internes n'aient été intégralement utilisés : « La saisine du comité à fin de conciliation constitue un préalable obligatoire à tout recours contentieux, lorsque le conflit résulte d'une décision, susceptible ou non de recours interne, prise par une fédération dans l'exercice de prérogatives de puissance publique ou en application de ses statuts » (C. sport, art. R.141-5).

Cette incise figurant à l'article R.141-5 constitue l'un des éléments fondamentaux de l'intérêt et du succès de la procédure de conciliation devant le CNOSF. Celle-ci permet l'intervention du conciliateur dans des délais, parfois très courts, qui se marient avec le respect des échéances sportives. La fixité des calendriers de compétitions est souvent assez peu compatible avec les délais de traitement des litiges par les organes disciplinaires ou sportifs des fédérations. Il est alors précieux pour les clubs ou les sportifs de pouvoir saisir le conciliateur du CNOSF dès qu'une décision a été prise à leur encontre, sans devoir attendre un examen en appel qui aurait lieu après l'échéance sportive concernée ou qui conduirait un club ou un licencié à purger tout ou partie de la sanction qu'il entend contester (dans le cas tout de même assez fréquent où l'appel aurait été déclaré non suspensif).

Or, l'article R.141-5 et de manière générale les textes régissant la procédure de conciliation ne résolvent pas la question de la compatibilité de ce recours externe mais néanmoins obligatoire pouvant être actionné à tout moment, avec le principe de l'épuisement des voies de recours internes.

Des positions jurisprudentielles contradictoires sont ainsi nées de cette incertitude. Quelques juridictions n'ont pas jugé nécessaire le retour à une phase fédérale en cas d'échec de la conciliation (TA Cergy-Pontoise, 4e ch., 15 mai 2002, n° 0104766, Caillat et a. ; CAA Paris, 3e ch., sect. B, 8 avr. 2003, n° 02PA03458, Féd. française de handball c/ Club Livry-Gargan Handball ; TA Lyon, 13 juill. 2000, n° 0001257, Soucheleau).

Dans l'arrêt faisant ici l'objet de la saisine du Conseil d'Etat, la cour administrative d'appel de Marseille avait retenu une position en ce sens en se référant aux travaux préparatoires à l'adoption de la loi du 16 juillet 1984, pourtant elliptiques sur ce sujet, ayant institué la procédure de conciliation : « que le législateur avait entendu abréger les procédures de contestation des décisions des fédérations sportives pouvant faire l'objet d'une conciliation obligatoire [.] qu'en disposant que la saisine du CNOSF aux fins de conciliation interrompait le délai de recours contentieux et qu'en cas d'échec de la procédure de conciliation, le tribunal administratif était compétent pour connaître des décisions individuelles contestées, le législateur n'a pas entendu fixer d'autre préalable obligatoire au recours contentieux que la saisine à fins de conciliation du CNOSF » (CAA Marseille, 6 mai 2010, n° 08MA04280, Assoc. FC Lucciana et a.).

A l'inverse, de nombreuses juridictions - principalement de première instance - se sont basées sur une équation « recours organisé par les règlements = recours préalable obligatoire » qui a fondé une ligne qui faisait coexister deux conditions de recevabilité, avec la conciliation obligatoire. ( TA Bordeaux, 1re ch., 10 mai 2005, n° 044500, Assoc. Les Girondins de Bordeaux handball club ; TA Toulouse, 12 oct. 2007, n° 0704445, Moussaoui et a. c/ Comité territorial Midi-Pyrénées de rugby;  TA Besançon, 2e ch., 26 juill. 2007, n° 0700573, Javaux ; TA Bordeaux, 1er juin 2010, n°093336, AS Les Peintures). Pour fonder cette obligation d'épuisement des voies de recours internes y compris dans le cas d'une saisine préalable du conciliateur, de nombreux tribunaux administratifs, à commencer par celui de Bastia ayant statué dans la présente affaire, en sont venus à citer assez fréquemment dans des affaires de football, l'alinéa 2 de l'article 2 des règlements généraux de la fédération française de football : « Toute personne physique ou morale ou tout membre de la Fédération qui conteste une décision a l'obligation d'épuiser les voies de recours internes avant tout recours juridictionnel » (TA Mayotte, 10 déc. 2010, , n°1000005, RCES Poroani c/Ligue mahoraise de football ; TA Cergy-Pontoise, 10 mai 2010, n°1003398, Etoile Sportive Colombienne Football : « Ainsi que le prévoient les dispositions rappelées ci-dessus, les recours successifs prévus par les règlements intérieurs de la Fédération française de football, ses ligues régionales et ses districts, doivent être exercés avant tout recours juridictionnel » ; TA Besançon, 3 août 2009, n°0901256, Association Sportive Belfort Sud ;?TA Strasbourg, 25 juin 2009, n°0606352 et 0801903, M. Angelo Stelletta ; TA Rennes, 12 mars 2009, n° 061120, Le Roux). Seulement, lorsqu'il s'agit d'autres disciplines, dont on ne sait pas si elles ont inséré une telle disposition dans leurs règlements, cette obligation n'a plus de base textuelle invoquée.

La position nuancée du Conseil d'Etat

Le Conseil d'Etat vient donc de mettre un terme à ce tâtonnement jurisprudentiel en suivant la tendance dégagée par les juridictions du premier degré, écartant ainsi la position retenue par la cour administrative d'appel de Marseille : « Les recours internes prévus par les règlements intérieurs de la Fédération française de football doivent, en vertu de l'article 2 de ces règlements, être obligatoirement exercés avant tout recours juridictionnel en annulation ». De sorte que « le recours juridictionnel formé devant le tribunal administratif n'est pas recevable lorsqu'il n'a pas été précédé de l'exercice des recours internes prévus par les règlements intérieurs de la fédération, quand bien même la conciliation du CNOSF aurait été recherchée ».

De la façon dont ces attendus sont rédigés, il y a lieu de comprendre que l'obligation d'épuiser les voies de recours internes s'impose aux justiciables seulement si les règlements fédéraux l'ont prévue. C'est un aménagement sensible du principe de l'épuisement des voies de recours internes : en effet son application semble désormais subordonnée à une transposition règlementaire par les autorités sportives.

S'agissant de sa compatibilité avec la possibilité d'une saisine anticipée du conciliateur du CNOSF, deux situations sont donc envisageables :

- soit les règlements fédéraux fixent l'obligation d'épuiser les recours internes avant de saisir le juge : dans ce cas, même la saisine du conciliateur ne permet pas d'y échapper, de sorte que celui qui aura contesté devant le CNOSF une décision susceptible de recours interne devra, en cas d'échec de la phase de conciliation, purger les recours internes organisés par les règlements fédéraux avant de saisir le juge ;

- soit les règlements demeurent silencieux sur ce point : alors, sous réserve du respect du préalable obligatoire de conciliation, le juge administratif pourra être saisi d'une décision encore susceptible de recours interne.

Les conséquences de cette décision, notamment sur le mécanisme de la conciliation du CNOSF

Il s'agit d'une clarification de la jurisprudence, certes. Mais la Haute juridiction ne dit pas « tout blanc ou tout noir ». Il en résulte inévitablement des interrogations sur les conséquences de cette position jurisprudentielle médiane.

On peut déjà constater qu'elle posera des difficultés au plan procédural. En effet, l'irrecevabilité d'une requête pour défaut d'épuisement des voies de recours internes sera, quand il ne s'agira pas du football, extrêmement difficile à déceler à l'étape préalable, ce qui interdira pratiquement au tribunal administratif de l'opposer sans la soumettre à procédure contradictoire. Il faudra alors qu'un débat s'engage et que la fédération concernée oppose l'irrecevabilité en invoquant le texte de ses règlements qui la fonde et dont tant le sens que la légalité pourraient être contestés. Ainsi, contrairement aux apparences le traitement contentieux ne sera pas nécessairement facilité.

C'est ensuite l'efficacité même du mécanisme de la conciliation qui risque d'être affaiblie, notamment dans les conflits où l'urgence est manifeste : on peut craindre que les fédérations soient moins enclines à trouver une solution de compromis dès lors que le refus de toute solution de conciliation n'aura d'autre conséquence (au moins dans les conflits de football qui représentent plus de 50% des affaires traitées par le CNOSF) que de contraindre le sportif ou le club concerné à saisir la commission d'appel fédérale, sans possibilité d'actionner une procédure de référé en temps utiles. Ainsi, les sportifs pourront, nous semble-t-il, moins opportunément et moins efficacement recourir à la procédure de référé administratif. En outre, il ne peut être totalement exclu que certaines instances fédérales décideront d'utiliser à leur profit les délais de traitement des appels pour compliquer le recours au conciliateur ou au juge.

S'agissant de l'office du conciliateur, dont l'un des leviers du consensus réside dans la fragilité des procédures suivies par les fédérations ou de la décision fédérale elle-même, on peut se demander si l'examen de la légalité externe par le conciliateur aura encore un sens, alors que la décision dont il est saisi sera nécessairement remplacée par une autre dès lors qu'un organe supérieur devra se prononcer. Par exemple, si une erreur de procédure, comme la composition de l'organe de première instance, vicie la décision rendue par celui-ci et que le conciliateur est saisi avant que l'organe d'appel se soit prononcé, on voit que, sauf dans un dessein pédagogique, le conciliateur n'a aucun besoin de la relever. L'examen des moyens de légalité interne, c'est à dire le fond de la question, demeurera pertinent mais n'aura d'autre impact que d'éclairer l'organe d'appel et non le juge.

Aussi, la position retenue par le Conseil d'Etat ne risque-t-elle pas d'alourdir la tâche de la conciliation, compte tenu que dans certaines affaires deux procédures de conciliation seront probablement nécessaires lorsque, entre la première décision et la seconde, le contexte aura substantiellement évolué ? Ainsi, par exemple, si une sanction disciplinaire n'est plus fondée sur les mêmes faits ou si une décision de refus d'accession est prise au vu d'un dossier considérablement différent de celui sur lequel le conciliateur s'était prononcé. Dans ce cas, il paraîtra difficile de soutenir que le conciliateur a épuisé sa compétence, puisque le conflit ne portera plus vraiment sur les mêmes éléments et il semble logique de supposer qu'il devra être saisi une seconde fois, une fois épuisées les voies de recours internes.

Enfin, une difficulté subsiste quant à la compatibilité du délai de recours contentieux avec la nécessité de revenir devant l'organe d'appel fédéral en cas d'échec de la conciliation : en effet, s'il est prévu que la saisine du conciliateur interrompt le délai de recours au juge (C. sport, art. R.141-8), produira-t-elle le même effet sur le délai de recours interne ? A défaut, cela risque d'affecter la possibilité de mener à son terme la procédure fédérale en cas d'échec d'une procédure de conciliation ayant porté sur une décision susceptible de recours interne dans la mesure où les délais seront nécessairement expirés.

Globalement, l'éclaircissement tant attendu permet d'y voir plus clair sur la compatibilité entre préalable obligatoire de conciliation et épuisement des voies de recours internes, mais laisse néanmoins subsister des zones d'ombre qui risque de placer les justiciables sportifs non avertis dans des situations délicates.

En outre, il est intéressant de noter que le Conseil d'Etat reconnaît expressément dans cet arrêt que le conciliateur du CNOSF est légitime à se fonder, lorsqu'il rend une proposition de conciliation, tant sur les règlements applicables que sur l'équité.

Un article du Dictionnaire Permanent en Droit du Sport